Дмитрий Комягин - Бюджетное право
Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например: «правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику», не отражает ее сущности и не имеет практического смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования, с конкретными решениями, закрепленными в законе о бюджете.
Стратегическое планирование и бюджет вместе и по отдельности должны выражать один публичный интерес. Эта задача вовсе не является простой. Можно представить публичный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины. Так, представительная власть не может иметь интерес, отличный от интереса избирателей. Разномыслие, однако, существует де-факто, что связано, во-первых, с неравной степенью компетентности субъектов политики и, во-вторых, со специфическими задачами, которые в силу разделения властей стоят перед разными органами власти. Например, свой собственный интерес имеет финансовый орган, который непосредственно отвечает за достоверность и сбалансированность бюджета, успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансового органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле). Тем более неоднороден интерес общества, который складывается из множества индивидуальных и групповых интересов. Таким образом, учесть в бюджете разнонаправленные интересы представляется невозможным без повышения значения процедур планирования.
Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего следует выделить как позитивное явление консервативную бюджетную политику. Такая политика считается нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов, сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. В связи с этим можно вспомнить слова М.М. Сперанского о том, что «всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы уменьшаются, ввергается по необходимости в долги» и «главное расстройство финансов есть несоразмерность расходов с приходами», а «соразмерность восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов»[63].
Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра финансов России В.Н. Коковцева (1906–1913 гг.), «нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов»[64]. В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие «бритвы Оккама», соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении принципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например, принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, субсидиарности при установлении расходов и т. д.[65]
Резюмируем все вышесказанное в отношении бюджетной политики и сформулируем такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о ее наличии или отсутствии в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования (схема 1.9).
Контрольные вопросы
1. Дайте легальное определение бюджета.
2. Приведите другие (доктринальные) определения бюджета.
3. Какие из приведенных определений бюджета можно отнести к определениям экономического характера, а какие – к определениям юридического характера?
4. Как соотносятся между собой понятия государственного хозяйства, государственного финансового хозяйства и бюджета?
5. Как соотносятся между собой понятия бюджета и государственной или муниципальной казны?
6. Какой юридической силой, по вашему мнению, обладает закон о бюджете по отношению к других законам, связанным с публичными расходами и доходами? Почему, на ваш взгляд, закон о бюджете можно назвать «вторичным» законом?
7. Какие виды бюджетов вам известны?
8. Что представляет собой бюджет наднационального образования?
9. Каким образом можно определить чрезвычайный бюджет?
10. Чем отличается государственный бюджет от консолидированного бюджета?
11. Какой смысл, по-вашему, вкладывается в выражения «социальный бюджет» и «военный бюджет»?
12. Какие функции бюджета вам известны?
13. Какие составляющие бюджетной политики вы можете назвать?
14. Какие инструменты бюджетной политики вы знаете?
Рекомендуемая литература
Алексеев А.А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917.
Алексеев А.А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915.
Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011. № 3.
Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013.
Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002.
Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 20–41.
Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 2011.
Гинзбург Ю.В. Эволюция представлений о государственном хозяйстве // Казна и бюджет. М., 2014. C. 44–51.
Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978.
Государственные финансы России (XIX – первая четверть XX века) / под ред. И.В. Караваевой. М., 2003.
Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930.
Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посм.) изд. Одесса, 1912.
Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.
Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.
Кокошкин Ф.Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 2. М., 2007.
Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Реформы и право. 2012. № 4. C. 19–31.
Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. № 2. C. 3–8.
Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация? // Финансы. 2005. № 8.
Комягин Д.Л. Правовая форма бюджетной политики // Очерки бюджетно-правовой науки современности. Харьков, 2012. C. 27–43.
Комягин Д.Л. Что такое бюджет: форма, план или фонд? // Бюджет. 2005. № 2. C. 34–36.
Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980.
Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 7-33, 116–269. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)
Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008.
Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1. С. 55–61.
Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919.
Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905.
Очерки по истории финансовой науки / под ред. В.В. Ковалева. СПб., 2009.
Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию. М., 2007. C. 43–87.
Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. 2003. № 4. C. 73–75.
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.
Соловьев К.А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009. № 6. С. 27–36.
