Александр Зиновьев - Конституционное право России
Конституционная неурегулированность досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья их осуществлять породила массу слухов и инсинуаций, которые не способствуют укреплению стабильности в обществе.
Очевидное несовершенство п. 2 ст. 92 Конституции о формировании Совета Федерации позволяло дважды просто федеральными законами менять порядок его формирования. Первый раз 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ; второй – 5 августа 2000 года № 113-ФЗ. Когда пойдет речь о статусе Совета Федерации названные законы будут прокомментированы.
3. Серьезной причиной нарушений конституционализма, конституционности и действий, несовместимых с государственно-правовой культурой является недостаточная компетентность должностных лиц и депутатов. У нас даже понятие «компетентность» отождествляется с профессионализмом. Тогда как «компетентность» слагается из общей и специальной подготовленности. Ни один токарь или пекарь не может приступить к исполнению своей профессии без специальной подготовки, а быть избранным в Государственную Думу, управлять страной, принимать качественные законы можно и без нее. Парадокс!
Даже Конституция РФ не свободна от погрешностей. Так, например, в п. 2 ст. 92 Конституции говорится, что в случае досрочного прекращения полномочий Президента выборы нового «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий». Редакцию этой статьи нельзя признать удачной: ей не будут противоречить выборы и через неделю, максимальный же срок слишком велик.
Качество принимаемых законов иногда порождает курьезы. Так, статья 13 закона о гарантиях избирательных прав граждан от 6 декабря 1994 года определяла порядок формирования избирательных комиссий в субъектах федерации их законодательными и исполнительными органами государственной власти. «При этом не менее половины членов избирательной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации».[25] Законодательное Собрание Санкт-Петербурга из 14 членов комиссии назначило 10, что не противоречило закону, но противоречило здравому смыслу и вызывало резкий протест мэра. И все потому, что у его авторов в лексиконе не оказалось слов «на паритетных началах». А сколько принимается законов-деклараций, законов-повестей. «Нет повести печальнее на свете», чем закон «О ветеранах» от 12 января 1995 года № 5-ФЗ, измененный более двадцати раз, но до сих пор неработающий в полном объеме.[26] А чего стоят объемные министерские инструкции о порядке применения законов, подчас искажающих их содержание. В цивилизованных странах граждане и подданные подчиняются только законам.
4. Одной из существующих причин нарушения конституционности и отступлений от правовой культуры является безответственность. У нас никогда ни одна власть не желала и не желает нести ответственность за свою деятельность. Безответственность стала мощным катализатором расползания повсеместной некомпетентности. Реформы наскоком выходят боком. Проведенные в стране шоковая терапия, грабительская приватизация, дефолт разорили рядовых россиян и государство, в одночасье породили олигархию, владеющею основными богатствами страны, привели державу к краху. Слишком долго наша страна действовала по принципу некомпетентности В. С. Черномырдина «Хотели как лучше, а получилось как всегда». За десять лет правления Б. Н. Ельцина наши дела стали настолько плохи, что нам нельзя больше плакать, осталось только смеяться. Правда, над собой и сквозь слезы. И никто за это не понес никакой ответственности. Попустительство, безнаказанность – злейший враг конституционализма, конституционности и государственно-правовой культуры.
В государстве не должно быть ни одного органа государственной власти свободного от конституционного надзора и от ответственности.
Нет необходимости продолжать этот перечень—раздражитель, который с достаточной убедительностью свидетельствует о невысоком уровне конституционализма, конституционности и таком же уровне государственно-правовой культуры. Серьезность названных причин и фактов ставят перед автором вопрос, что и как делать? Вопрос архитрудный!
Прежде всего, надо обеспечить верховенство права, без которого невозможны ни конституционализм, ни конституционность, ни высокий уровень государственно-правовой культуры.
1) Привести Конституцию в соответствие с правом. Конституция должна отличаться совершенством, не противоречить праву.
2) Полнота прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемая Конституцией, должна быть наполнена адекватным содержанием.
3) Механизм реализации полновластия народа нуждается в совершенствовании, особенно это касается референдума и избирательной системы.
4) Принцип разделения властей должен трансформироваться из лозунга в неукоснительно соблюдаемую реальность.
5) Повысить качество принимаемых законов, исключающих их противоречие праву. Законы должны отличаться ясностью, точностью, реальностью, не нуждаться в министерских инструкциях о порядке их применения.
6) Установить конкретные виды реальной ответственности за нарушения Конституции, невзирая на лица.
7) Каждому факту нарушения Конституции – неотвратимая правовая оценка. Конституционный Суд не имеет права уклоняться, смотреть сквозь пальцы на действия и акты, противоречащие Конституции.
8) Акт, признанный Конституционным Судом противоречащим Основному Закону, не действует с момента его принятия. Эту аксиому теории конституционного права следует идеально выдерживать.
9) Не следует недооценивать общественно-политический контроль за конституционализмом и конституционностью в стране, с поправками на его политизированность.
10) Повысить качество подбора должностных лиц государственных органов всех уровней и рангов, а также депутатов представительных органов государственной власти, которые должны обладать как минимум: безупречной репутацией, высокой компетентностью и инициативностью, повышенной ответственностью, а их деятельность должна быть в меру прозрачной и реально подконтрольной.
При выполнении названных и возможно неназванных рекомендаций конституционализм, конституционность и государственно-правовая культура могут приблизиться к эталонному уровню.
Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок[27]
Конституция как основной закон государства, в отличие от других законов, должна отличаться стабильностью. Это потому, что она закрепляет основные устои государства и общества, регулирует важнейшие общественные отношения, которые не могут подвергаться частым изменениям, они должны отличаться стабильностью. Конституции большинства стран мира устанавливают жесткий порядок принятия новой конституции и внесения в нее поправок. Такие конституции принято называть «жесткими». Вместе с тем их «жесткость» бывает разная. Например, Конституция РСФСР 1978 года считалась «жесткой», для принятия дополнений, изменений и уточнений к ней требовалось согласие не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов парламента России, а для внесения поправок, касающихся федеративного устройства, необходимо было еще получить согласие Советов народных депутатов субъектов Федерации. Причем порядок принятия новой Конституции ограничивался общим положением, фиксирующим, что это относится к исключительной компетенции Съезда народных депутатов РФ. С 1978 года до принятия Конституции РФ 1993 года в прежнюю Конституцию было внесено около 350 поправок.
В Конституции РФ 1993 года 9 глава «Конституционные поправки и пересмотр конституции» включает четыре статьи 134–137. В них используется три понятия: пересмотр, поправки и изменения (ст. 137). Следует заметить, что далеко не все в нашей юридической литературе и в законодательной практике правильно используют эти понятия, ставят в один ряд поправки с изменениями, дополнениями, забывая об уточнениях. «Поправки» более широкое понятие, они включают в себя изменения, дополнения и уточнения.
Статья 134 Конституции РФ определяет круг органов и лиц, которые наделяются правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Статья 135 Конституции не предоставляет право Федеральному Собранию пересматривать положения глав 1, 2, 9. Но если предложение о пересмотре этих глав будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. До сих пор еще не принят такой закон и нет закона о порядке формирования и полномочиях Конституционного Собрания. Невольно возникает вопрос, а когда целесообразно принять данные законы? Думается, это лучше всего сделать до 2012–2013 гг.
