Валентин Сорокин - Избранные труды
Таким образом, соотношение материальных и процессуальных норм проявляется, прежде всего, в существовании двух видов отраслей. И только поэтому соотношение материальных и процессуальных норм в административном праве адекватно их соотношению в гражданском и уголовном праве.
Ко второй группе следует отнести отрасли материального права, которые не имеют одноименных процессуальных отраслей – государственное право, трудовое, колхозное и др. Особенностью процессуальных норм этих отраслей является то, что они обслуживают только свою отрасль и не имеют отношения к реализации материальных норм других отраслей права. Из отраслей первой группы это характерно только для уголовно-процессуального права.
При анализе соотношения материальных и процессуальных административно-правовых норм немаловажное значение имеет степень обособленности процессуальных норм от материальных. Для уголовного и гражданского права это обособление является наиболее полным и последовательным, чего нельзя в настоящее время сказать об административном праве.
Неразделенность материальных и процессуальных норм в административном праве объясняется, на наш взгляд, следующими причинами. Во-первых, многообразием процессуальной деятельности в сфере советского государственного управления. Эта сфера, как известно, охватывает многие весьма различные по своему содержанию, отрасли государственного управления, а также отдельные управленческие функции, что затрудняет выявление закономерностей, на основе которых можно было бы отделить процессуальные нормы.
Во-вторых, множественностью органов, применяющих процессуальные нормы административного права. Если гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы применяются сравнительно узкой системой органов, то круг субъектов, применяющих административно-процессуальные нормы, не только значительно более широк, но и как следствие этого – более разнообразен. Кроме того, суд, например, предназначен для решения строго ограниченного круга дел, которые прямо предусмотрены законом. Что же касается исполнительных и распорядительных органов, то их процессуальная деятельность регулируется лишь в основных чертах, причем некоторые стороны процессуальной деятельности управленческих органов правом не регулируются, находясь под воздействием, условно говоря, организационно-процессуальных норм. Следовательно, если разработка единых процессуальных законов, регулирующих правила гражданского и уголовного судопроизводства и процесса, не представляет особых трудностей, то в сфере административного права уже одно определение понятия административного процесса, сферы применения административно-процессуальных норм вызывает принципиальные разногласия.
В-третьих, имеет определенное значение и слабая научная разработка вопросов советского административного процесса и советского административно-процессуального права.
Процесс размежевания материальных и процессуальных административно-правовых норм, обусловленный объективными потребностями управленческой практики, еще только начинается, и его дальнейшему развитию должна способствовать активизация научной работы в данной области. «Поскольку, – пишет Б. Б. Хангельдыев, – государственное управление “обслуживает” как материальные, так и процессуальные правовые предписания, в административном праве следует различать две структурные, вполне самостоятельные части: административно-материальное и административно-процессуальное право. Наука управления и законодатель еще не отделили в целом организационно-материальные нормы от организационно-процессуальных, хотя в некоторых сферах правового регулирования такая работа уже проделана»[165].
Есть основания предположить, что роль процессуального регулирования управленческой деятельности в современных условиях и, следовательно, роль процессуальных норм административного права и всей отрасли в целом будет возрастать. Такой вывод вытекает из постановлений сентябрьского (1965 г.). Пленума ЦК КПСС и основанных на них постановлениях партии и правительства. Как известно, предпринятая на основе решений Пленума ЦК КПСС хозяйственная реформа внесла много нового во взаимоотношения предприятий и органов хозяйственного управления; потребовала установления взаимных прав и обязанностей в этих отношениях, повышения ответственности как предприятий, так и органов управления промышленностью.
Административно-процессуальные нормы должны максимально содействовать решению многих актуальных вопросов управленческой деятельности Советского государства. Например, ощущается насущная потребность в четком процессуальном регламентировании порядка принятия нормативных актов советского государственного управления, порядка разрешения заявлений и обращений организаций о реализации их прав в сфере управления, порядка разрешения жалоб и рассмотрения споров в сфере управления, порядка разрешения организационных дел в аппарате государственного управления, разрешения дел о поощрениях и применении принудительных мер в сфере управления, т. е. вопросов, связанных с регламентированием всех видов административных производств.
Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные Советским государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли права. Следовательно, для характеристики интересующих нас норм еще недостаточно установить их принадлежность к правовым предписаниям. Не менее важно определить предмет регулирования и тем самым выявить характерные черты данных норм, выделить их из массы иных правовых предписаний.
Вопрос о специфике материальных норм является предметом специального исследования в науке административного права. Его можно считать, в принципе, решенным. Как отмечалось в специальной литературе, особенность административно-правовых норм состоит в том, что они регулируют только те общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства и, следовательно, имеют управленческий характер[166].
Что касается предмета регулирования административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе почти не разработана. При определении его существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, служебного назначения административно-процессуальных норм. Конечно, в широком плане можно сказать, что материальные и процессуальные нормы объединяет их принадлежность к социалистическому праву[167]. Но такой подход не позволяет выявить специфику общности между соответствующими группами материальных и процессуальных правовых норм. Процессуальные нормы гражданского, уголовного и административного права обеспечивают реализацию, прежде всего, одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют материальные и процессуальные отношения, складывающиеся соответственно в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью является сфера государственного управления.
Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации материальных норм, прежде всего административного, а также норм иных отраслей материального права[168].
Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы являются своеобразной основой существования. Этот вывод имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.
Сказанным, однако, не исчерпывается различие между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Несмотря на то, что они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково.
