Александр Зиновьев - Конституционное право России
Немаловажную роль в политической системе играют политические партии. При этом необходимо отметить, что по новому закону «О политических партиях» только им предоставлено право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные посты от «избирательных объединений».[76] Партия может принять участие в очередных выборах, если она зарегистрирована не менее года до их проведения. Поэтому не случайно после принятия названного закона в министерстве юстиции РФ уже зарегистрировано 47 партий. К выборам в Государственную Думу РФ 7 декабря 2003 года допущено 23 партии и избирательных блока. К выборам в декабре 2007 года были допущены 17 партий (см.: рис.).[77] Из них приняли участие в выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года 11 партий.
Рис.: Политические партии, которые претендовали на участие в выборах депутатов Госдумы пятого созыва (по состоянию на 15 июня 2007 года)
Политико-правовой анализ Федерального закона «О политических партиях»
Учитывая возрастающую роль политических партий, автор учебника дает политико-правовой анализ федерального закона «О политических партиях».
Учитывая очевидное возрастание роли политических партий в политической жизни страны, колоссальный их численный рост[78] будет оправдано рассмотреть этот феномен более обстоятельно. 11 июля 2001 года был принят федеральный закон «О политических партиях». Автор посчитал необходимым сделать его краткий политико-правовой анализ с учетом внесенных поправок.[79]
Предложен приемлемый вариант реализации российскими гражданами права на свободу образования и деятельности политических партий. В п. 1 ст. 11 закона кратко и четко зафиксировано: «Политическая партия создается свободно, без предварительных разрешений государственных органов и должностных лиц». А в ст. 2 дается комментарий содержания свободы объединения в партии: «Право граждан на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии… либо воздерживаться от вступления…, право участвовать в деятельности политических партий…, а также право беспрепятственно выходить из политических партий». Принятый закон – это фактическая реализация п. 3 ст. 13 Конституции РФ, закрепившей политическое многообразие и многопартийность в России.
Мировая практика знает три порядка образования политических партий: явочный, разрешительный и явочно-регистрационный.
Суть явочного порядка в том, что для создания партии не требуется предварительного разрешения государственных органов. Партия не нуждается в обязательной регистрации, а может ограничиться простой информацией о своем создании. С учетом нынешних российских реалий такой порядок партийного строительства вряд ли приемлем. Он не исключает серьезных злоупотреблений, а наоборот, их даже предполагает.
Разрешительный порядок не отличается демократизмом образования партий, а их деятельность находится под жестким государственным контролем и постоянной угрозой роспуска.
Явочно-регистрационный порядок устанавливает широкие правовые рамки для организации и деятельности партии, не исключающие определенных ограничений, предусмотренных в ряде конституционных статей (ст. 13, 55, 56) и нормах самого закона (ст. 9, 39, 41).
В п. 1 ст. 15 закона «О политических партиях» записано: «Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. С момента государственной регистрации политические партии и их региональные отделения приобретают права юридического лица». Кстати, в законе эти органы не названы. Сейчас это органы юстиции.
Явочно-регистрационный порядок сочетает в себе демократизм, осуществление надзора прокуратурой, контроля регистрирующих органов за деятельностью партий, которые могут запрашивать от партий и их региональных отделений распорядительные и иные документы, сведения о количестве членов партии, направлять своих представителей для участия в открытых партийных мероприятиях, выносить партии и ее региональным отделениям письменные предупреждения в случае осуществления ими деятельности, противоречащей целям и задачам партии. Надо признать, что контроль и надзор за деятельностью партий не преследует цель ограничить свободу их законной деятельности. В случае нарушения законных прав партия может обратиться в суд (ст. ст. 38–41 закона).
В ст. 3 закона сформулировано деликатное определение понятию «политическая партия». «Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».
В нашей научной литературе понятию «политическая партия» дано множество определений, но ни одно из них нельзя признать идеальным. В законе говорится, что «политическая партия – это общественное объединение». Точнее было бы назвать, что «это общественно-политическое объединение». В стране есть множество объединений, которые являются общественными образованиями, далекими от политики. По мнению автора, в определении политической партии неплохо было бы назвать их стратегические функции, а не ограничиваться общими словами. Стратегические функции политических партий – это главные направления их деятельности, определяемые социально-политической и идеологической природой партии, в процессе осуществления которых они решают стоящие перед ними задачи, достигают намеченных целей. Политические партии реализуют как минимум две стратегические функции – идеологическую и политическую.
Едва ли кто будет возражать против того, что нормальная, уважающая себя партия должна исповедовать определенную идеологию, качественно проработанную и четко изложенную в ее программе. Но слишком велика вероятность, что многим современным партиям эта задача может оказаться не под силу. Возможно, поэтому данную проблему закон обошел молчанием. Не исключено, что многие партийные программы страдают идеологической эклектикой (винегретом). Такие партии, как показывает практика, не отличаются морально-политическим единством, стабильностью и долговечностью, не пользуются высоким авторитетом среди населения, а стало быть, и не могут рассчитывать на многочисленность своих рядов и широкую электоральную поддержку. Идеологический плюрализм в партии – это своего рода политическая шизофрения, ведущая в итоге в историческое небытие. При этом нельзя забывать об опасности появления в партийных рядах «мертвых душ» или лиц, которые не давали согласия стать их членами. Крайне важно в п. 3 ст. 41 включить подпункт «ж», о содержании которого еще будет идти речь.
Суть стратегической политической функции партии – это завоевание посредством честных и чистых выборов власти или непосредственного участия в ее осуществлении.
По мнению автора, политическая партия – это добровольное общественно-политическое объединение единомышленников, призванное осуществлять две стратегические функции – идеологическую и политическую, направленные на овладение посредством выборов и референдумов государственной властью или эффективного влияния на нее, чтобы успешно решать сформулированные в программе партии задачи и достигать намеченных целей.
Требования к создаваемым партиям в законе прописаны четко:
• в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов (в первоначальной редакции закона – не менее 10 тыс.), при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов (ранее – 100), а в остальных региональных отделениях партии численность членов не может составлять менее 250 (ранее – 50);[80]
• иметь в каждом регионе только одно региональное отделение;
• руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (ст. 3 закона).
Закон не предусматривает возможность создания самостоятельных региональных политических партий, количество которых было бы трудно предсказуемо, а деятельность их неизбежно порождала массу коллизий и иных проблем. Все это в конечном итоге негативно сказывалось бы на стабильности в регионах и стране.
Надо признать, что проблема «рекрутирования» новых членов, очевидно, будет трудно решаемой для многих партий. Невысокие рейтинг и авторитет не позволят большинству из них преодолеть 50-тысячный барьер и включиться в избирательные кампании с прежней легкостью. Но делать из этого трагедию вряд ли стоит. Принятая в законе система ограничителей выглядит в целом честной и справедливой.
