Дмитрий Комягин - Бюджетное право
В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках реформирования бюджетного процесса[121] реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.
Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый план и правовой акт.
Общее (совокупное) покрытие расходов
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.
Принцип совокупного покрытия (der Grundsatz der Gesamtdeckung) и точности (Vollstandigkeit), который означает, что все доходы являются средством покрытия расходов, закреплен также законодательством Федеративной Республики Германия и, можно сказать, является общепринятым[122]. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирования фондов.
Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от принципа совокупного покрытия расходов бюджета[123].
Сбалансированность
Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.
Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/– ИФДБ. Источники финансирования дефицита могут иметь как положительное значение (поступления), так и отрицательное значение (выплаты) (схема 1.10).
Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его «золотое сечение», т. е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики.
Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюджета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в том, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и уменьшение активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и увеличение активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость объективной картины и вызвала появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров.
Большой ущерб для принципа сбалансированности бюджета – установление новых расходов бюджета в ходе его исполнения (корректировка бюджета).
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета подразумевает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета в обязательном порядке отражаются в соответствующих бюджетах.
Этот принцип связан с неписаным принципом универсальности бюджета, который означает соединение в нем всех публичных доходов и расходов. Принцип универсальности нашел отражение в легальном определении бюджета, согласно которому бюджет представляет собой форму (единственно возможную) образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения публичных задач. Существование децентрализованных публичных финансов является отступлением от принципа универсальности, и можно выявить прямую зависимость между соблюдением принципа полноты (универсальности) бюджета и наличием твердой (сильной) власти центрального правительства. При слабом центральном правительстве публичные финансы имеют тенденцию к децентрализации, идет постепенное отступление от принципа полноты бюджета.
Соблюдение принципа полноты бюджета связано с возможностью проведения контроля над поступлением доходов и осуществлением расходов. Объем децентрализованных, не нашедших отражения в бюджете публичных доходов и расходов непрозрачен и может быть проверен лишь при проведении мероприятий последующего контроля[124]. Доходы и расходы бюджета, напротив, в полном объеме подвергаются предварительному и текущему контролю.
Достоверность
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Бюджет может быть достоверен только в том случае, если будут достоверны положенные в его основу расчеты и документы.
Бюджет – документ, обращенный в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государство планирует собрать за тот же период. Поэтому полного совпадения прогнозных данных может не произойти. Но публично-правовое образование имеет разнообразные средства, чтобы обеспечить исполнение своего бюджета как по расходам, так и по поступлениям. В то же время, если параметры бюджета не будут соответствовать социально-экономической реальности, последствия исполнения нереалистичного бюджета не замедлят сказаться как в экономической, так и в социальной сфере.
Прозрачность
Принцип прозрачности (открытости), или транспарентности (от англ. transparency), является выражением общеправового принципа гласности. Прозрачность означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, а также самих проектов бюджетов и процедур их утверждения, полноту и доступность иных сведений о расходах бюджетов, стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового годов. Утверждение секретных статей допускается только в составе федерального бюджета.
Реализация принципа прозрачности бюджета обеспечивается (схема 2.4):
открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
• наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;
• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;
• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.
С точки зрения международных финансовых организаций фискальная прозрачность необходима для того, чтобы граждане, а также участники внутренних и внешних финансовых рынков могли правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства. Своевременное опубликование бюджетной документации помогает понять намерения правительства и в силу обратной связи поставить правительство в конструктивные рамки. Аргументом в пользу прозрачности выступает то, что она устанавливает своеобразную систему сдержек для необоснованных и ошибочных решений.
