Александр Зиновьев - Конституционное право России
В юридической литературе даются и иные определения понятия государственного суверенитета. Так, М. В. Баглай в одной из работ сформулировал следующее определение: «Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам».[56] О. Е. Кутафин считает, что «суверенитет государства – это свойство государственной власти самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на его территории и за ее пределами в международном общении».[57] В третьем издании учебника О. Е. Кутафин отказался давать определение государственному суверенитету, ограничился следующей формулировкой: «Государственную власть характеризует суверенитет государства, который проявляется в ее верховенстве, единстве и независимости».[58] Р. Г. Тимофеева сформулировала несколько иное определение суверенитету: «Суверенность государственной власти есть его свойство, в силу которого государство самостоятельно и независимо от всякой другой власти в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами».[59]
По мнению автора, суверенитет – это не свойство государственной власти, а главный атрибут государства, который государственная власть призвана обеспечить, охранять, защищать и без которого оно превращается в квазигосударство. Здесь уместно будет назвать общепризнанные атрибуты государства. К ним относятся: территория, народ, публичная власть, суверенитет.
Заметим, что данные автором определения народного, государственного, национального суверенитетов не претендуют на истину в последней инстанции и нуждаются в комментариях, без которых невозможно установить правильное соотношение суверенитетов. На наш взгляд, четыре элемента в совокупности составляют содержание народного и государственного суверенитетов: верховенство, неотчуждаемость, единство и независимость. Многие российские ученые называют лишь три свойства-признака, но далеко не тождественные, а некоторые исследователи – даже два.[60] Так, А. А. Безуглов приводит следующие признаки суверенитета: единство, полнота, верховенство.[61] О. Е. Кутафин сформулировал такие характерные особенности суверенитета, как верховенство, единство и независимость.[62] М. Джунусов и Т. Мансуров являются сторонниками несколько иных признаков суверенитета: независимость, самостоятельность, верховенство.[63] М. В. Баглай называет два свойства государственного суверенитета: верховенство и независимость.[64] Р. Г. Тимофеева называет два свойства государственного суверенитета: самостоятельность и независимость.[65] Концепции названных ведущих ученых отрицают существенный элемент-признак суверенитета – неотчуждаемость, что едва ли правильно, так как в нем просматривается политический акцент проблемы, связанный с понятием «ограниченный суверенитет», о котором речь пойдет далее.
Применительно к народному суверенитету верховенство означает, что выше народной власти нет никакой иной власти, что это – власть, в последней высшей инстанции. Верховенство проявляется в полноте народной власти, регулирующей самый широкий круг общественных отношений, которые занимают определяющее положение ко всем иным властным отношениям. Все другие властные регуляторы общественных отношений в конечном итоге являются производными от власти народа, подотчетными и подконтрольными ей. От практической реальности этого положения зависят стабильность, законность и правопорядок в государстве и обществе. Народный суверенитет имеет непосредственное отношение к полновластию народа. Возникает необходимость раскрыть сущность этого непосредственного отношения. Слово «демократия» греческого происхождения: demos – народ, kratos – власть. Сложившееся ограничительное толкование понятия «демократия» на основе перевода двух греческих слов не дает ответа на ряд архиважных вопросов. Во-первых, надо определить цель полновластия народа. Именно оно способно обеспечить государству и обществу беспрепятственное, эффективное и независимое решение всех вопросов внутреннего и внешнего характера. Во-вторых, чтобы иметь возможность наделить человека и гражданина правами и свободами. В-третьих, только реальное народовластие способно признавать, соблюдать, охранять и защищать права и свободы человека и гражданина. Подлинное полновластие народа только ради обладания властью лишено смысла. Поэтому исключать права и свободы человека и гражданина из составляющих демократии – совершать не только политическую, но и правовую ошибку. Ничего не скажешь, хороша демократия, при которой человек и гражданин реально не обладают многими важными правами и свободами, не могут обеспечить себе достойную жизнь, удовлетворить разумные материальные и духовные потребности.
Ученые мира сформулировали более 500 определений демократии. Не вдаваясь в масштабную межотраслевую дискуссию, стоит предложить авторское определение демократии, которое в нашей юридической литературе избегают давать.
Демократия – это форма государства, политический режим которой основан на полновластии народа, на признании, соблюдении, охране и защите прав и свобод человека и гражданина. Буду весьма признателен тем, кто с пониманием отнесется к сформулированному определению.
Верховенство власти народа не может существовать вне организации. Раньше в России считалось общепризнанным, что оно реализуется через две формы демократии: представительную и непосредственную, или прямую. В ст. 3 Конституции РФ речь идет уже о трех формах: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Здесь возникает вопрос, можно ли местное самоуправление относить к самостоятельной форме демократии или она является разновидностью непосредственной демократии, тем более, что в ст. 12 Конституции РФ записано: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Суть верховенства государственного суверенитета заключается в том, что только государству принадлежит верховное право решать свои внутренние и внешние дела; никакая иная государственная власть не может их решать, за исключением тех случаев, когда на это есть ее добровольное согласие. Вместе с тем в цивилизованном мировом сообществе ни одно государство под флагом суверенитета не может и не имеет права нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права и творить произвол.
Верховенство национального суверенитета означает, что никто, кроме самой нации, не может определять ее судьбу как внутри, так и вне себя. Наиболее четко и полно верховенство проявляется в праве наций на самоопределение, признаваемое и отстаиваемое в мировом сообществе и в России. Но из этого не следует вывода о том, что нация может не считаться с объективными историческими, политическими, экономическими, военными и иными реалиями.
Неотчуждаемость суверенитета – наиважнейший элемент его содержания. Суверенитет существует реально или потенциально до тех пор, пока есть народ, нация, государство. Однако неотчуждаемость суверенитета не следует смешивать с полномочиями, которые могут передаваться для реализации соответствующим политическим институтам, а полномочия не являются ограничением суверенитета. Данная проблема приобрела для стран СНГ важное теоретическое, политическое и практическое значение. Руководители и политики стран СНГ беспокоятся о том, что если они передадут часть своих прав Содружеству, то пострадает их суверенитет. М. Джунусов и Т. Мансуров справедливо выступают против концепции ограниченного суверенитета. Но с их утверждением, что «суверенитет как ценность демократии может быть лишь объектом самоограничения», едва ли можно согласиться.[66] Это, по существу, – «заход» к ограничению суверенитета «с тыла».
Видимо, не случайно Э. Тадевосян по данному вопросу заметил: «…а) если правомерно употребление понятия «самоограничение суверенитета» (с. 67), а не суверенных прав, то почему неправомерно понятие «ограниченный суверенитет»; б) можно ли считать самоограничением сокращение суверенных прав под давлением объективных обстоятельств, внешних сил и т. д…».[67] Сказанное Э. Тадевосяном свидетельствует о теоретической и политической сложности проблем суверенитета. И, тем не менее, они нуждаются в недвусмысленном объективном решении. Всякий иной подход к ним на практике может повлечь непредсказуемые негативные последствия.
Почему же передача полномочий не влечет за собой ограничения суверенитета государства?
