Валентин Сорокин - Избранные труды
К видам управленческой деятельности Советского государства относятся:
1. Издание нормативных актов управления.
2. Применение права.
3. Оперативно-организационная работа.
4. Материально-технические действия.
По общему правилу, деятельность подавляющего большинства исполнительных и распорядительных органов государственной власти складывается из совокупности названных видов. Вместе с тем некоторые органы в силу особенностей своей компетенции выполняют не все, а лишь часть видов управленческой деятельности. Например, административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся не правомочны издавать нормативные акты управления. Административные комиссии выполняют неполную управленческую деятельность. Они лишены права нормотворчества. Кроме того, строго ограничена их деятельность по применению норм административного права. Они могут применять только определенные меры принуждения, но не вправе применять меры поощрения и т. д[65].
Правомочия административных комиссий соответствуют их задачам, которые состоят в обеспечении соблюдения социалистической законности, воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, соблюдения правил социалистического общежития[66].
Следует учитывать, что, несмотря на правотворческий характер управленческой деятельности в целом, отдельные органы управления не обладают правомочиями издавать нормативные акты.
Другой важный момент осуществления видов управленческой деятельности состоит в зависимости между объемом тех или иных видов управленческой деятельности, с одной стороны, и характером компетенции данного исполнительного и распорядительного органа – с другой. Как известно, согласно общепринятой в науке административного права классификации органы государственного управления по характеру компетенции делятся на органы общей и специальной компетенции. В первом случае компетенция органов распространяется на все или большинство отраслей исполнительно-распорядительной деятельности. Во втором случае органы государственного управления ведают либо отраслями управления, например Министерство культуры СССР, либо отдельными функциями управления, например Госплан СССР[67].
Характер компетенции заметно отражается на таких, например, видах управленческой деятельности, как издание нормативных актов, применение права, а также на направленности оперативно-организационной работы. Так, органы государственного управления специальной компетенции, ведающие определенными функциями, вправе давать обязательные указания и многим центральным отраслевым органам. Как известно, Государственный комитет по науке и технике имеет право принимать по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления, обязательные для министерств и ведомств[68].
Имеется зависимость между характером компетенции органа и применением права как вида управленческой деятельности.
Известно, что до 1961 г. некоторые министерства и их органы имели право не только налагать, но и устанавливать штрафы в административном порядке (Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота и некоторые другие). После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» правоприменяющая деятельность этих органов претерпела заметные изменения[69].
Оперативно-организационная работа также зависит от характера компетенции органа, ее осуществляющего. В исполнительно-распорядительных органах общей компетенции она имеет межотраслевой характер, в органах отраслевой компетенции эта работа строится с учетом специфики той области, которой руководит данный орган. Здесь оперативно-организационная работа приобретает большую специализацию.
На соотношение видов управленческой деятельности непосредственно влияет и объем компетенции того или иного органа. Различие в объеме компетенции центральных и местных органов государственного управления влечет за собой установление определенного удельного веса каждого из видов управленческой деятельности. Для местных органов, в силу особенностей их положения, непосредственной близости к предприятиям, организациям, населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.
На соотношение видов управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов влияют и другие факторы, например, территориальный или межтерриториальный масштаб работы органа, коллегиальный или единоначальный тип организации его аппарата[70].
Каждый вид управленческой деятельности представляет собой сложное явление, имеющее свое содержание, конкретные задачи, и реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых.
1. Издание нормативных актов – юридический вид управленческой деятельности. Он является правовой основой реализации всех остальных видов управленческой деятельности[71]. Значение его состоит, прежде всего, в том, что он непосредственно направлен на регулирование отношений, в которых социалистическое государство заинтересовано в силу их важности для общества.
Издание нормативных актов государственного управления имеет своим результатом возникновение на основе и во исполнение законов новых норм, правил поведения в сфере управления. Это, в свою очередь, является юридической основой для последующего применения норм административного права. Известно, что процесс применения охватывает не только нормы закона, но и нормы, содержащиеся в актах государственного управления.
Совершенно справедливо, на наш взгляд, акты государственного управления расцениваются в юридической литературе как наиболее полное и яркое проявление творческого характера исполнительно-распорядительной деятельности[72]. В актах непосредственно выражаются властные полномочия органов государственного управления.
Действующее законодательство относит к актам государственного управления постановления, распоряжения, приказы, инструкции и решения. Нормы административного права могут содержать любой из актов государственного управления. Однако некоторые ученые считают, что распоряжения, например, являются только индивидуальными актами. Так, Е. И. Козлова говорит о неправомерности установления общих норм в распоряжении[73].
Мы разделяем мнение административистов, допускающих существование нормативных распоряжений[74]. Такой взгляд согласуется с практикой работы органов управления. К сожалению, распоряжения коллегиальных органов, и прежде всего Советов Министров, не публикуются в официальных изданиях, но тем не менее о нормативном характере многих из них можно судить на основании косвенных данных.
Так, 9 апреля 1964 г. постановлением Совета Министров СССР был утвержден перечень решений Правительства СССР, утративших силу в связи с передачей на решение союзных республик вопросов о приусадебных земельных участках рабочих и служащих, проживающих в сельской местности[75]. Среди отмененных актов немало распоряжений, например, от 18 февраля 1954 г., от 18 июня 1954 г. и др. Сам факт отмены этих актов, действовавших в течение ряда лет, свидетельствует об их нормативном характере[76].
Вместе с тем необходимо признать, что каждая форма акта тяготеет к определенной специфике. Если для постановлений Совета Министров, разрешающих важнейшие вопросы, характерна нормативность, то для распоряжений – преимущественно их индивидуальный характер, хотя, конечно, это не исключает индивидуальных постановлений и нормативных распоряжений.
Интересы коммунистического строительства, улучшения управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти настоятельно требуют четкой регламентации всего порядка принятия актов государственного управления. Мы полагаем, что в каждом Положении о том или ином органе государственного управления должен быть раздел, регулирующий порядок принятия им соответствующих актов. Кроме того, реализация норм, определяющих процесс правотворчества, должна быть обеспечена необходимыми правовыми и организационными средствами. При их отсутствии указания закона практически реализуются не всегда[77].
