Коллектив авторов - Институты конституционного права
Особенностью законодательства современного периода является активно продолжающаяся универсализация основных прав и свобод, распространение гарантий и мер защиты не только на граждан, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Наблюдается общая тенденция сближения правового статуса граждан и иностранных граждан, лиц без гражданства, законно находящихся на территории принимающего государства.
Конституция Российской Федерации как основополагающий акт отражает основные принципы регулирования в данной сфере: в соответствии со ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами[77]. В целом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19).
При регулировании большинства прав и свобод в Конституции Российской Федерации обычно используются общие формулировки, такие как «каждый», «никто» и т. п. Единственное право, которым обладают исключительно иностранные граждане и лица без гражданства, – это право просить политическое убежище (ст. 63). Конституционные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства практически совпадают с обязанностями граждан Российской Федерации (за исключением воинской обязанности), при этом основной обязанностью является соблюдение Конституции Российской Федерации и законов (ч. 2 ст. 15).
Принципиальные особенности конституционного механизма защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства также отсутствуют. Конституция Российской Федерации не устанавливает в отношении защиты прав и свобод указанной категории лиц каких-либо изъятий. Находясь на территории Российской Федерации, иностранные граждане одновременно находятся под защитой государства своей гражданской принадлежности (постоянного или преимущественного проживания – для лиц без гражданства). В свою очередь, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ст. 61). В регулировании прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства определяющую роль имеют международные договоры и соглашения, заключенные при участии Российской Федерации, причем в последние годы эта роль все более возрастает. Данный подход соответствует положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной 4 ноября 1950 г. в Риме, в которой сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., также распространяются на любого человека без каких-либо ограничений.
В то же время в зарубежной практике имеются исключения из способов защиты, которые могут применяться иностранцами. Так, в Конституции Республики Коста – Рика (ст. 19) установлено, что иностранцы не могут прибегать к дипломатической защите, кроме случаев, предусмотренных международными соглашениями. Похожая оговорка имеется в ст. 33 Конституции Республики Гондурас: иностранцы могут обращаться к использованию дипломатических средств защиты только в случае отказа в правосудии. Лица, нарушившие данное предписание, утрачивают право пребывания в стране.
Таким образом, Российская Федерация в качестве общего принципа правового регулирования устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, приравнивает их к российским гражданам. Специфика прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в российском законодательстве проявляется при отраслевом регулировании, особенно в преломлении административного права.
В условиях глобализации интенсивное развитие общественных отношений, связанных с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина, привело к их значительному расширению, усложнению, смещению границ между отдельными институтами. Это обусловливает целесообразность изменения структуры конституционного права. В то же время следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует общепризнанное определение категорий «подотрасль», «институт», «субинститут» и др. Кроме того, осуществить их однозначное разграничение между собой представляется весьма затруднительным. При выделении отдельных элементов конституционного права определяющим зачастую является субъективный фактор. В этой связи, несомненно, деление конституционного права исключительно на институты существенно упростило бы его структурирование.
На сегодняшний день в системе элементов конституционного права сложно четко обозначить место «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства». В первую очередь, это связано с общей проблемой структурирования конституционного права, определения видового разнообразия входящих в нее элементов. Некоторыми исследователями в рамках конституционного права выделяются только институты[78], другими используется более сложная структура, предполагающая выделение подотраслей, субинститутов, различных видов институтов[79].
Одной из наиболее распространенных является точка зрения, в соответствии с которой в рамках отрасли конституционного права выделяется подотрасль прав и свобод человека и гражданина[80]. Не менее широкое распространение получила другая позиция, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина рассматриваются как институт конституционного права[81]. Иногда в качестве подотрасли выделяются не «права и свободы человека и гражданина», а конституционно – правовой статус личности. В частности, отмечается, что конституционно – правовой статус личности является самостоятельной подотраслью конституционного права с самостоятельными предметом регулирования, принципами, институтами и т. д.; при этом институтами конституционно – правового статуса личности указываются принципы, гражданство, система конституционных прав, свобод и обязанностей, система конституционно – правовых гарантий, источники конституционных прав, свобод и обязанностей, конституционная ответственность[82].
Выделяется также институт основ правового статуса или правового положения человека и гражданина[83], являющийся одним из наиболее крупных в конституционном праве, сложносоставным по структуре. Так, В. О. Лучин выделяет институт основ правового положения личности как генеральный конституционный институт, который объединяет в себе следующие основные институты: гражданства; равноправия; основных прав, свобод и обязанностей граждан; основных прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства; политического убежища[84]. Применение термина «основы» в данном случае следует считать оправданным, поскольку в конституционном праве отражаются лишь ключевые принципы регулирования статуса человека и гражданина, закрепляются базовые права и обязанности, раскрываются общие начала взаимоотношений государства и личности.
Весьма распространен подход, при котором система конституционного права строится с учетом содержания конституции, то есть предполагается, что основные элементы конституционного права соответствуют ее главам или разделам[85]. Исходя из этого, с учетом наименования и содержания главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», можно сделать вывод о наличии соответствующего института или подотрасли конституционного права.
Институт конституционного права, как правило, формально определен, в законодательстве отражается в виде отдельного нормативного правового акта либо структурной составляющей (главы, раздела и т. п.). В этой связи можно отметить, что «Права и свободы человека и гражданина» – специальная глава Конституции Российской Федерации, в то же время права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в ее структуре специально не выделены. Не упоминаются они и в качестве самостоятельного института в рамках конституционного права, что в принципе обоснованно. В аспекте конституционно – правового регулирования различия между правами иностранных граждан и лиц без гражданства, с одной стороны, и граждан, с другой, не многочисленны. Выделение института «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства» как самостоятельного элемента в рамках общего института «прав и свобод человека и гражданина» (при широком подходе – подотрасли) конституционного права на теоретическом уровне возможно, однако необходимость в этом отсутствует.
